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          這是一篇關于認可及國家質量基礎設施NQI的好文章

          2020-02-07 18:23:06  來源:中國認可

          摘要:尤其是近幾年來NQI研究的興起,讓那些之前多年來一直鼓吹幾個大質量模糊概念的偽專家們頓時銷聲匿跡,因為計量、標準化、合格評定都涉及非常多的科學知識和技術,而提到科學知識和技術這些偽專家們估計壓根就不懂。
          關鍵詞: 基礎設施
          武星軍注:這是一篇關于認可及國家質量基礎設施NQI(計量、標準化、合格評定并稱為國家質量基礎的三大支柱)的不可多得的好文章,作者肖建華為中國合格評定國家認可中心主任、國際認可論壇主席。本文發表在2018年第11期《中國市場監管研究》雜志中,題目為《關于發揮認可作用服務市場監管的幾點思考》。尤其是近幾年來NQI研究的興起,讓那些之前多年來一直鼓吹幾個大質量模糊概念的偽專家們頓時銷聲匿跡,因為計量、標準化、合格評定都涉及非常多的科學知識和技術,而提到科學知識和技術這些偽專家們估計壓根就不懂。

           

          本文轉發自“”微信公眾號,全文如下,希望能給大家一些啟發。文章較長,希望大家能耐心閱讀。

           

           

          “認可”是按照國際標準表明認證機構、實驗室、檢驗機構等合格評定機構具備相應技術和管理能力的第三方證明。“合格評定”是指與產品、過程、體系、人員或機構有關的規定要求得到滿足的證實1。認可是合格評定活動的核心內容之一,也是國家質量基礎設施的重要組成部分。黨的十九屆三中全會提出,“完善市場監管體制,推動實施質量強國戰略,營造誠實守信、公平競爭的市場環境”2。這是黨中央作出的重大決策部署,對我國市場監管格局的重塑和市場體系的構建帶來深遠影響。認可工作作為市場監管體系的組成部分,向市場傳遞信任、為市場監管提供技術支持是其重要職能。新時代下,認可工作應在市場監管改革創新中更有作為,進一步發揮好技術支持作用。

           

          一、認可傳遞信任、服務監管特質分析

           

          近年來,尤其是黨的十八大以來,商事登記制度改革極大激發了市場活力,市場主體不斷涌入市場,為強化事中事后監管提出了挑戰。認可是“證實能力 傳遞信任”的手段,是市場有效運行的質量基礎設施,具有權威性、技術性、公正性、國際性等特征,具備為政府監管提供技術支持的功用。這些特質決定了認可可以向市場廣泛傳遞信任,因此成為服務市場監管的重要技術手段。相比較行政監管方式,認可和檢驗檢測認證等合格評定活動更加契合現代社會發展的趨勢。

           

          (一)認可的本質:證實能力,傳遞信任

           

          信任是市場經濟產生和發展的基礎,是市場經濟良性運行的必要條件。認可的目的是增強對合格評定能力的信任,提升合格評定結果的可信性,為促進市場運行、政府監管、國際貿易效率的提升提供獨特的評價服務,因此認可的本質就是“證實能力,傳遞信任”。

          認可機構、檢驗檢測認證機構從事的認可和檢驗檢測認證活動實際上就是一種“信用授受”行為——認可機構是檢驗檢測認證機構能力的授信方;檢驗檢測認證機構是檢驗檢測認證結果的授信方。監管部門、最終用戶、社會公眾等采信方對檢驗檢測認證結果的采信,是授信方檢驗檢測認證和認可價值的最終體現。認可活動由權威機構進行,證實合格評定機構的能力。合格評定機構對產品或服務提供者進行認證、檢驗、檢測、校準、審定、核查等,證實產品或服務的質量、促進相關組織的管理和運作。認可位于合格評定鏈條的頂端。通過合格評定鏈條,認可機構及各類合格評定機構最終向政府、消費者、采購方傳遞出質量信任。

           

          (二)認可的定位:市場有效運行的質量基礎設施

           

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          圖1 質量基礎設施體系

           

          認證認可作為國際通行的質量管理手段和符合世界貿易組織規則的技術性貿易措施,是市場有效運行的質量基礎設施。2005年,聯合國貿易發展組織和世界貿易組織在《出口戰略創新》報告中首次提出了“國家質量基礎設施”(NQI)的概念,將計量、標準化、合格評定并稱為國家質量基礎的三大支柱。其中,合格評定包括檢驗檢測認證和認可。

          近年來,國際組織創新質量基礎設施理論取得重要進展。2017年,經負責計量、標準、認可、工業發展、貿易發展、監管合作的10個與質量基礎設施相關的國際組織共同研究,提出了新的國家質量基礎設施定義。新定義指出,國家質量基礎設施是由支持與提升產品、服務和過程的質量、安全和環保性所需的組織(公、私)與政策、相關法律法規框架和實踐構成的體系。質量基礎設施是國內市場有效運行的必要條件,其國際承認對于成功進入國外市場至關重要。質量基礎設施是促進和保持經濟發展以及環境和社會福祉的一個關鍵因素。質量基礎設施依賴于計量、標準、認可、合格評定和市場監督。表明檢驗檢測認證等合格評定和認可是市場有效運行的質量基礎設施,是國際通行的市場運行工具。

          發達國家紛紛將NQI戰略納入國家戰略。美國“創新戰略”、德國“工業4.0”計劃、歐盟“地平線2020計劃”把提升NQI技術水平作為核心任務3。實踐證明,質量基礎設施是提升一個國家發展質量的基石,是綜合國力和國際競爭力的體現。如果一個國家沒有有效的質量基礎設施,或者未得到互認,那么會導致額外的費用或者失去國際市場的準入資格。

          新時代下,我國推進市場監管改革創新、提升市場監管效能,需要遵循使市場在資源配置中起決定性作用的定位。認可作為市場有效運行的質量基礎設施,對于提高產業競爭力、促進國際貿易、維護市場公平、實現可持續發展具有獨特作用。

           

          (三)認可的特征:權威性、技術性、公正性、國際性

          認證認可與其他形式的合格評定活動(第一方聲明和第二方合格評定)的最大區別,在于它是由獨立、權威和具有較強專業背景的機構所進行的合格評定,并通過書面形式對評定結果加以公示性證明4。這成為認證認可傳遞市場信任、服務市場監管的先決條件。

          認可具有“權威性”,體現在認可位于合格評定鏈條的頂端,認可機構由政府授權和采信,認可機構自身具備技術能力;認可具有“技術性”,體現在認可要求依據國際/國家標準、規范,活動實施依托廣泛技術支撐體系和專家評審隊伍;認可具有“公正性”,體現在認可政策制訂的各方參與、認可要求實施的客觀獨立;認可具有“國際性”,體現在各國依據統一的國際標準和規則建立和實施認可制度,促進檢驗檢測認證結果國際互認,減少重復檢驗檢測認證和認可。

          在新型的政府與市場關系背景下,在監管對象日益增加、監管要求不斷提高的當下,市場監管正在創新形式,邁向政府監管、行業自律與社會監督并行的、多元主體共治模式。由于認可具備的上述特征,政府可以利用認可機構的技術能力和資源,借助認可機構對檢驗檢測認證機構進行技術評價;進而通過檢驗檢測認證等合格評定鏈條,向企業、消費者傳遞信任。這樣既有助于減少政府部門的風險,又能促進提高政府監管效率,降低監管成本,優化資源配置。

          在當今貿易保護主義抬頭的背景下,認可作為WTO規則推薦的檢驗檢測認證等合格評定機構能力的評價承認方式、應對技術性貿易壁壘的手段,在市場監管中可以進一步發揮作用。據國際貿易中心(ITC)近年對37個國家開展的相關調查,在技術要求、合格評定、裝船前檢驗、貿易救濟、數量控制措施、稅費和價格控制措施、金融措施、反競爭措施、銷售限制、售后服務限制、補貼、政府采購限制、知識產權、原產地規則等14項非關稅貿易措施中,制造業出口和農業出口面臨負擔最重的均為合格評定,合格評定在出口中產生的負擔分別占全部14項非關稅貿易措施的34%和48%。據我國最近公開的數據表明,2016年度,我國有34.1%的出口企業受到國外技術性貿易措施不同程度的影響。因此,在全世界范圍協調合格評定程序,對國際貿易具有普遍的長遠利益。在市場監管中采用認可手段、充分利用認可的國際化優勢,將有助于在各方面達到與國際接軌,應對國外技術性貿易措施,鞏固我國在全球供應鏈中的地位,在國際市場競爭中取得優先權。

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          圖2

           

          (四)認可的重要功用:提供技術支持,服務政府監管

           

          認可作為國際通行的市場運行工具,作為市場有效運行的質量基礎設施,具有促進提升管理服務水平、規范市場行為、促進貿易便利化、保護生態環境、促進社會誠信和諧的積極作用。在服務政府經濟調節職能方面,認可有利于促進市場經濟中信息不對稱問題的解決,為提高市場資源配置效率提供有效的技術支持。在服務政府市場監管職能方面,認可有利于在貿易各方與消費者之間傳遞信任,降低貿易成本和風險,為政府指導消費、規范市場行為提供有效的技術支持。在服務政府社會管理和公共服務職能方面,認可有利于推動建立可持續發展的社會服務和公共服務體系,為促進醫療健康、推動節能環保、維護生物安全、保障特種設備安全、營造公正的司法環境和公平的體育賽事環境提供有效的技術支持。

           

          二、認可成為很多國家進行市場監管的有效手段

           

          監管機構受益于合格評定,因為合格評定提供了政府關于健康、安全和環境法規強制執行的手段5。合格評定有助于監管部門更加有效地實現其公共政策目標。只要設計科學、運用得當,無論是自愿性合格評定,還是強制性合格評定,都可以用作服務市場監管的可靠工具6。在20世紀認可發展的初期,認可主要被視作一種自愿行為。隨著工業化進程,越來越多的政府和監管部門認識到認可有助于政府履行職責和維護公共安全。許多國家的政府部門已經廣泛接納了認可,認可在很多監管領域成為強制性要求。

           

          (一)歐盟立法確立市場監管應用認可的法律框架

           

          按照相關歐盟指令,一些產品必須經歐盟成員國主管機關批準的指定機構進行合格評定,才能在歐盟市場銷售。目前歐盟已經頒布相關指令近30個,涉及眾多的產品領域。在認可制度方面,為確保歐盟立法所覆蓋的單一市場上的產品符合適用法規要求,依據EC765/2008《認可和產品市場監督要求條例》確立了歐盟認可和市場監督的法律框架,對健康、安全和環保等領域提出了很高的保護要求,強調了國家認可機構在市場監管中的作用。例如,按照有關CE指令,由歐盟成員國政府相關監管機構負責批準承擔法規性合格評定任務的公告機構,把認可作為公告機構相應檢驗檢測認證能力保障的基礎,并僅承認歐盟成員國國家認可機構的認可結果。

           

          (二)美洲越來越多監管部門采信互認認可的認證結果

           

          在美洲,監管部門和政府實體越來越依賴于通過使用獲認可實驗室出具的結果來滿足不同領域的強制要求,如食品安全、環境保護、玩具安全以及混凝土、鋼鐵、電子產品和其他多種產品和服務的質量。

          美國有關法律法規和多個政府部門將國際互認的認可作為采信利用相關第三方合格評定結果的條件。法律涉及《聯邦通訊法》、《消費品安全改進法》、《食品安全現代化法》等。近年來發布相關政策的政府部門包括:消費品安全委員會、聯邦高速公路監督管理局、海岸警衛隊、通用服務監督管理局、國防部、核管理委員會、食品藥品監督管理局、環境保護署等。比如,2017年美國環境保護署在實施復合木制品甲醛釋放限量檢測認證強制性要求時,明確規定獲得IAF和ILAC互認的認可機構的認可是承認相關認證機構和實驗室的基礎要求。美國能源部和環保署還建立起能源之星認證制度用于能源消耗監管,該項制度將獲得認可作為檢測實驗室的準入條件之一。美國食品藥品監督管理局(FDA)發布食品安全第三方認證機構的認可規定,認可機構的IAF多邊互認地位將有利于認可機構獲得FDA的認定采信。總部設于美國的藍牙技術聯盟在啟動新的實驗室承認計劃中,也充分與簽署ILAC互認協議的認可機構密切合作,并采信認可機構的認可結果。

           

          (三)亞太和海灣地區在安全、健康和環保等領域使用獲認可的合格評定進行監管

          在亞太和海灣等地區,有關國家政府在涉及安全、健康和環保等領域的有關監管工作中應用認可的合格評定結果。日本在國家推行的產品認證制度-工業標準認證制度中,涉及機械、電器、汽車、鐵路、船舶、冶金、化工、紡織和醫療器械等幾十個行業,政府主管部門要求相應的認證機構和檢測機構取得本國認可機構的認可。由沙特、阿聯酋、阿曼、巴林、卡塔爾、科威特等7個國家組成的海灣阿拉伯國家合作委員會(海合會)相關組織規定,承擔海灣有關技術法規規定的檢驗檢測認證任務的公告機構需經海合會成員國政府主管部門指定,取得海合會官方確定的認可機構的認可是公告機構指定的一項強制性前提條件。東南亞國家聯盟(東盟)推進建立經濟共同體,涉及馬來西亞、新加坡、泰國、越南、印度尼西亞、菲律賓、緬甸、柬埔寨、文萊等10個國家,在東盟推進的電子電器產品協調一致監管制度中,承擔相關任務的實驗室、認證機構須經官方指定,把國家認可制度作為基礎,采信國家認可機構的認可。亞太經合組織電信設備MRA要求承擔相關檢測認證任務的合格評定機構須經官方指定,而經過認可是合格評定機構滿足各成員國強制性要求的基礎手段。

           

          三、新時代下我國認可工作進一步服務市場、服務監管的幾點思考

           

          新時代下,我國深入推進現代市場體系建設,進一步推進政府職能轉變、推動市場監管改革創新。國務院發布的《關于加強質量認證體系建設促進全面質量管理的意見》進一步明確了質量認證是市場經濟條件下加強質量管理、提高市場效率的基礎性制度,為全面加強質量體系建設,推動經濟社會高質量發展提供了政策支持。新時代下,認可工作進一步服務市場、服務監管,需要強化自身固有特質和功用,實現創新發展。

           

          (一)強化認可制度建設,助力高質量發展

          由高速增長階段轉向高質量發展階段,是新時代我國經濟發展的基本特征。《國務院關于加強質量體系建設促進全面質量管理的意見》明確要求,“充分發揮認證認可制度的市場化、國際化特性,把質量認證作為推進供給側結構性改革和‘放管服’改革的重要抓手,促進政府職能轉變,創新質量發展機制,激發質量提升動能”。

          認證認可對企業的促進作用主要集中在提高產品或服務質量、改進企業管理、增加顧客滿意、提升品牌形象、增強市場競爭力等方面。當認證認可事業發展進入新時代,認證認可領域的主要矛盾已轉化為社會日益增長的認證認可需求和認證認可自身發展不平衡不充分之間的矛盾,突出體現為認證認可有效供給不足,難以滿足高質量發展需求。認可工作需要從改革發展全局和長遠戰略出發,按照市場需求優化認可制度的頂層設計,加快國家急需的新領域認可技術研發和制度建設,突出拉“質量高線”,增加滿足中高端質量需求的認可服務,為質量管理體系升級、高端品質認證、提升中小微企業質量管理能力等質量提升重點工作提供支持。

           

          (二)強化認可技術規范,助力政府職能轉變

           

          黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,明確了改革的指導思想、總體思路和目標任務,是新時代我國推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革和重大制度安排。會議明確提出,深入推進簡政放權,完善市場監管和執法體制,強化事中事后監管,提高行政效率,全面提高政府效能,建設人民滿意的服務型政府。

          這是一場深刻的變革。認證認可具有技術性強的特點,既能服務于政府對產品質量的事中事后監管,降低政行政監管的風險和成本;又能服務于政府自身發展,促進服務型政府建設。在進一步服務政府職能轉變過程中,認可工作需要深化技術規范,增強制度供給,提升服務能力,不斷探索服務各級政府監管的方式,以規范的程序、專業的能力和可靠的結果為政府職能轉變提供技術支撐,為政府、市場、社會之間傳遞信任提供橋梁工具。

           

          (三)強化認可國際互認,助力市場規則對接

          在經濟全球化進程中,市場規則、公平競爭、知識產權保護、技術貿易措施這些軟環境日益成為構建開放新格局的重要基礎。WTO技術貿易壁壘協定(TBT)將檢驗檢測認證和認可等合格評定程序作為各成員方共同使用的技術性貿易措施,并鼓勵采用國際通行互認的合格評定程序。

          在助力內外市場規則對接、促進貿易便利化的進程中,需要進一步發揮認可在推動國際互認、促進互聯互通中的基礎性作用,積極參與認可領域的國際治理,充分發揮我國在有關國際認可組織的任職優勢,努力爭取我國在認可政策和規則制定、互認安排、國際采信等方面的話語權,加強“一帶一路”沿線國家認可交流,為構建認證認可國際治理新秩序更多發揮中國認可的作用。

           

          (四)強化認可監督治理,助力檢驗檢測認證監管

           

          認可社會公信力是確保合格評定結果有效性的重要保障。認可機構應建立健全風險控制機制,完善科學決策機制,在市場監管總局的領導下,探索與行政監管、行業自律聯動的管理模式,發揮合力作用。“認可約束”是“五位一體”認證認可監管體系上的重要環節,要強化認可約束的作用,用好分級管理、專項監督、確認審核等多重手段,確保能夠對獲認可合格評定機構實行有效的監督和改進。要進一步完善認可措施,優化認可程序,嚴格認可要求,對發現違規問題的機構重拳出擊,進一步強化認可退出機制,不斷提升認可工作的有效性,助力檢驗檢測認證監管,發揮認可工作服務市場監管的作用。

           

          參考資料:

          1. GB/T 27000-2006《合格評定 詞匯和通用原則》,中國質檢出版社,2014:1。

          2.《深化黨和國家機構改革方案》,人民出版社,2018。

          3.《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見學習讀本》,中國質檢出版社,2018:189。

          4.《中國認證認可發展戰略研究》,中國標準出版社,2010:5。

          5.克萊門斯 薩內特、羅西奧 M 馬班:《解決全球質量問題的終極答案:國家質量基礎設施》,中國質檢出版社,中國標準出版社,2015:8。

          6.《政府監管應用合格評定指南》,中國質檢出版社,中國標準出版社,2015:4。


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